預算法修正案應細化地方債條款

　　全國人大網站近期公布了我國預算法修正案草案（二次審議稿），向社會公開征求意見。其中關于地方政府債務問題，是本次修法過程中各方面關注度很高、爭議較大的問題。二審稿在地方債問題上，改變了一審稿的文字表述，退回到與要修改的現行預算法一字不差的狀態（二審稿第三十一條與現行預算法第二十八條完全一模一樣：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”），沒有完全體現應有的立法進步和此次修改預算法這一重要工作的實質性要求。

　　首先需要澄清，兩稿都是在特定前提（“法律和國務院另有規定”）之下，允許地方發債。所以，就兩稿的法條本意和核心內容而言，規則是完全一致的，同時就國際比較而言，屬于對地方債實行最嚴格控制的模式。但二審稿表述到此便戛然而止，刪除了一審稿的以下五個方面十分重要的內容：

　　第一，除法律和國務院另有規定外，地方政府不得為他人債務提供擔保。這是明確規定了對于地方負債，特別是隱性負債的非規范擔保機制的不許可。

　　第二，對地方政府債務實行限額管理。這是明確規定了地方債數量規模的控制機制。

　　第三，地方政府如發債，主體是省級政府。這是明確規定了現階段我國省級政府對于地方債“牽頭負責”的特別職責。

　　第四，地方政府發債的審批程序為：國務院確定地方債務的限額，報經全國人民代表大會批準后下達，省級政府按國務院下達的限額舉債，作為赤字列入本級預算調整方案，報本級人大常委會批準。這里鮮明地規定了“預算管債”的基本制度規則和地方債與地方預算赤字的技術處理規范，特別還明確了人代會作為“最高權力機關”，對此行使審批監管職能。

　　第五，地方政府舉債應當有穩定的債務償還資金來源。這是對與地方債風險防控相配套的“償債基金”式防范機制作出了具體規定。

　　上述五條都有十分清晰、重要的制度規范內容和風險防范指向，都很實在和合理，真是不該被刪除。

　　現行預算法關于地方債的表述，當然并不存在任何原則性的錯誤，其問題在于過于較簡單和籠統，因而需要修改和補充。在現實生活中，如果繼續維持這一簡要表述，而不相應于近年制度創新實踐（包括清理和控制地方政府融資平臺等隱性負債、以財政部代理發行機制而使我國地方債“登堂入室”，以及啟動四省市地方自行發債試點等）增加正面規范、指導與約束地方債的內容，將是此輪立法修法的缺陷，會更加凸顯預算法在地方債相關風險防范上的缺失。所以，應在原一審稿的基礎上，堅持“正面規劃”的修法路線，體現其已包含的至少前述五點內容，至于具體文字的推敲，可集思廣益作進一步的技術性處理。主要理由在于以下幾點。

　　第一，我國需要在1994年“分稅制”改革基本制度成果基礎上，深化省以下財政體制改革。在地方政府層面，必須處理好“政權—事權—財權—稅基—預算—產權—舉債權”的內在契合關系。地方債制度建設的發展方向，是走向陽光融資，透明、可約束地促進相關于舉債還債全程的科學決策和風險防控。

　　第二，前些年預算法中關于地方債的規定過于簡單籠統，在對現實生活規范指導作用嚴重不足的情況下，已普遍出現了地方政府層面以潛規則強制替代明規則大量隱性舉債的情況。局部的風險、廣泛存在的扭曲和資源低效配置問題，不能不引起各方的充分注意和高度警惕。正確的思路和方略，應當是在地方已形成的實際負債面前，實事求是而又卓有遠見地“治存量、開前門、關后門、修圍墻”，讓明規則變得有效、可行，使潛規則受到實質性的約束，有堵有疏，疏堵結合，逐步消化已有存量風險，同時積極推進地方債增量制度創新和風險防控機制建設。已有的一些實踐也理應在此輪預算法修改中得以體現出應有的立法進步，并在制度規范層面得到肯定。

　　第三，以為堅持現行預算法關于地方債的簡要表述有利于對于地方債的審慎處理和相關風險防范，是一種不了解我國財政體制與運行機制改革大方向，對地方債存在的必要性與內在邏輯，以及地方債實際風險的似是而非的認識，不僅無助于現實生活中風險防范機制的構建與強化，而且客觀上會造成和助長對已有地方債制度建設和相關改革試點的消極、不作為態度和配套改革進程的拖延，乃至發展時機的耽誤與喪失。

　　第四，二審稿三十一條中關于地方赤字的表述，在新的階段上其實已屬于“一廂情愿”式的處理，與其他相關內容的表述含有內在抵觸與沖突，理應再作詳查。

　　總之，建議改變二審稿的處理方式，回到原一審稿文字表述上再作深入討論和優化努力，使此輪預算法的修改工作取得切實進展。(財政部財科所所長 賈康)