社會管理亟待激活行政調解的活力

　　在加強和創新社會管理的新形勢下，必須高度重視行政調解，充分激活行政調解的活力和效用，不斷完善行政調解制度，充分發揮行政調解在化解社會矛盾、增進社會和諧方面的功能與作用。行政調解要努力實現與人民調解、司法調解的聯動，亦即所謂“三調聯動”，形成調解的合力

　　據《法制日報》5月15日報道，浙江溫嶺98.5%的交通事故糾紛靠行政調解化解，且調解達成的協議都能夠得到履行。溫嶺市下轄的5個街道和11個鎮都已設立了行政調解機構。溫嶺市政府正逐步將行政調解作為化解民間糾紛的主要手段。該市目前已建立此類調解機構43個，明確行政調解員587名。筆者認為，行政調解的溫嶺經驗，表明政府角色正在從“管理者”向“服務者”轉變，行政調解在社會管理創新中大有可為、大有作為。

　　在我國，調解屬于具有濃厚中國特色的非訴訟糾紛解決機制，具有節約訴訟資源、分擔訴訟壓力、提高社會糾紛解決效率、減少社會糾紛解決成本、促進社會和諧的優勢。調解包括人民調解、司法調解和行政調解三種類型，人民調解、司法調解和行政調解共同組成“大調解”的工作格局。

　　行政調解是大調解格局的重要環節，同時也是政府柔性治理的重要載體。行政調解具有成本低、效率高、效果好的特點，政府部門工作人員調解具有專業性優勢，能夠融洽政府部門與群眾的關系，取得很好的社會效果。遺憾的是，實踐中行政調解普遍不盡如人意，遠不如人民調解和司法調解活躍。行政調解越來越成為大調解格局中的一塊用之不力、棄之可惜的“短板”。

　　相對于不給力的行政調解，近年來人民調解和司法調解開展得紅紅火火。今年1月起，新頒布的人民調解法正式實施，明確賦予人民調解協議法律效力。司法調解也頗為活躍，“兩高”工作報告反復強調司法調解，最高人民法院也出臺了促進司法調解與人民調解銜接的司法文件。唯獨行政調解顯得相對薄弱，成為制約調解制度整體發展的“短板”。

　　在加強和創新社會管理的新形勢下，必須高度重視行政調解，充分激活行政調解的活力和效用，不斷完善行政調解制度，充分發揮行政調解在化解社會矛盾、增進社會和諧方面的功能與作用。行政調解要努力實現與人民調解、司法調解的聯動，亦即所謂“三調聯動”，形成調解的合力。

　　需要強調的是，行政調解是當事人自愿接受的調解，必須充分尊重當事人的意思自治權，不能搞成變相的強制調解。行政機關不能強迫當事人接受調解，不能偏袒一方或以種種行政優勢迫使另一方接受調解方案實現和解，要充分尊重當事人的訴權。

　　行政訴訟不適用調解的法律規定是制約行政調解制度發展的主要法律瓶頸。建議適當的時候，修改現行行政訴訟法有關行政訴訟不適用調解的規定，允許行政訴訟調解。實踐證明，行政機關作出的具體行政行為，存在著廣泛的自由裁量余地，完全可以通過行政調解解決爭議。用調解的方式解決行政爭議，往往要比訴訟更易于為雙方接受，達到案結事了的最佳效果。

　　實際上，盡管行政案件不適用調解，但在行政審判實踐中適用調解結案已經成了不成文的慣例，成為規避行政訴訟法的通行做法。法官往往通過反復調解動員可能敗訴的行政機關對原告給予一定的賠償或承諾，換取原告便“自愿”撤訴的結果，這也是近年來行政案件非正常撤訴率居高不下的重要原因。問題在于，由于沒有法律上的依據，行政訴訟調解往往顯得過于隨意，并有轉化為法官準司法權力之嫌。與其讓這種變相的調解、協調處理成為規避法律的工具，影響法律的嚴肅性，不如賦予行政訴訟調解以合法的法律地位，使其成為保護行政相對人合法權利，促進行政主體依法行政的重要形式。

　　目前，行政調解存在缺乏專門法律加以規范，行政調解協議的法律效力不明確等問題。行政調解制度的法律效力還處于一個比較尷尬的地位，找不到明確的法律規定。現行行政調解相關規定散見于60多部法律、法規、規章中。由于不同部門頒布的規定之間存在不統一，這就使得行政調解工作的開展比較困難。同時，就法律效力而言，據悉，溫嶺市政府嘗試通過各部門之間的工作配合，實現行政調解與司法訴訟程序之間的銜接。比如，規定了經行政機關調解達成的行政調解協議，當事人可以向有管轄權的法院申請司法確認，也可以依約定向仲裁機構申請作出具有強制執行力的仲裁調解書或裁決書。

　　鑒于現行法律法規有關行政條件的規定較為散亂，不夠系統和統一，建議條件成熟的時候由國務院制定統一的行政調解條例，必要時由全國人大常委會制定專門的行政調解法，對行政調解的主體、范圍、內容、效力、程序等作出統一的規定，真正實現行政調解的制度化、法治化和規范化。

　　總之，行政調解的溫嶺經驗值得總結推廣。在社會管理創新和政府職能轉變的新形勢下，行政調解大有可為也大有作為，盡快解決行政調解的短板問題，充分激活行政調解的活力和效用勢在必行。