截至2021年底，按城鎮(zhèn)常住人口計算，我國的平均城鎮(zhèn)化率已達到64.7%，城鄉(xiāng)融合發(fā)展更進一步。但與發(fā)達國家的城鎮(zhèn)化水平相比，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)還有較大潛力。同時也要看到，我國已進入城鎮(zhèn)化中后期階段，城鎮(zhèn)化的潛力更多體現(xiàn)在那些發(fā)展不是很充分的地區(qū)，尤其是那些已經(jīng)具備一定基礎(chǔ)且具有較大增長潛力的中小城市和縣城。當前我國共有1472個縣和394個縣級市，合計約占行政區(qū)劃數(shù)量的65%。2021年底，縣城常住人口約1.6億人，縣級市城區(qū)常住人口約0.9億人，合計約2.5億人，約占全國城鎮(zhèn)常住人口的27%。同時，在近5億的農(nóng)村人口中，仍有較大部分居住在縣域內(nèi)的鄉(xiāng)村地區(qū)。在大城市普遍面臨承載能力趨于飽和的背景下，要進一步挖掘城鎮(zhèn)化潛力，亟須增強縣城綜合承載能力，更好滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產(chǎn)生活需要，發(fā)揮縣城連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的作用，提升縣城對鄉(xiāng)村的輻射帶動能力，從而提升農(nóng)村地區(qū)收入水平，推進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和人民共同富裕。日前，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，明確了縣城在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的定位和目標，并提出要以縣域為基本單元推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

　　我國人口向城市，尤其是向大城市遷移和集聚仍是大趨勢，這意味著農(nóng)民進城并不一定選擇縣城。因此，要確保以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)能夠深入推進，關(guān)鍵要在優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市政設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給等方面下功夫，通過體制機制創(chuàng)新解決好“誰來建”和“怎么建”的問題，持續(xù)提升縣城的承載力和吸引力。

　　大力發(fā)展縣城的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，確保“農(nóng)民進城有飯吃”。人口遷徙和流動實際上是每個人或家庭用腳投票的結(jié)果，首先就是對就業(yè)機會和收入水平的考慮。無論是吸引外出務(wù)工人員回本地就業(yè)，還是吸引農(nóng)民進城，都要依托產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造就業(yè)崗位。對廣大縣城而言，應重點發(fā)展比較優(yōu)勢明顯、帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，統(tǒng)籌培育本地產(chǎn)業(yè)和承接外部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，增強縣城的產(chǎn)業(yè)支撐能力和就業(yè)吸納能力。例如，可培育農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)集群，發(fā)展農(nóng)資供應、技術(shù)集成、倉儲物流、農(nóng)產(chǎn)品營銷等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，發(fā)展物流中心和專業(yè)市場，打造工業(yè)品和農(nóng)產(chǎn)品分撥中轉(zhuǎn)地。

　　強化縣城的公共服務(wù)供給并保障進城落戶農(nóng)民的合法權(quán)益，讓農(nóng)民愿意落戶縣城。農(nóng)民是否愿意到縣城落戶，包含對教育、醫(yī)療、生活成本等因素的考慮。要提高縣城的吸引力，就要確保新落戶人口與縣城居民享有同等公共服務(wù)，保障農(nóng)民工等非戶籍常住人口能夠均等享有教育、醫(yī)療、住房保障等基本公共服務(wù)。同時，還要依法保障進城落戶農(nóng)民的農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。這樣既有利于要素的更充分流動和配置，也可以降低農(nóng)民的選擇風險，更多地從城鎮(zhèn)化中獲益。

　　健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制，形成“縣城愿意接收農(nóng)民落戶”的激勵機制。各地要落實取消縣城落戶限制政策，確保穩(wěn)定就業(yè)生活的外來人口與本地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶一視同仁。同時，加快建立健全省以下財政轉(zhuǎn)移支付與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制，建立健全省以下城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制。針對那些吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口多、人口凈流入的縣城，可專項安排與進城落戶人口數(shù)量相適應的新增建設(shè)用地計劃指標，滿足農(nóng)民進城就業(yè)落戶所需。對那些因資源稟賦出現(xiàn)人口流出的縣城，多出的建設(shè)用地可以及時復墾為耕地。

　　以完善市政設(shè)施體系為重點，解決好“建什么”的問題。推進縣城建設(shè)的根本出發(fā)點是增強縣城綜合承載能力，提升縣城發(fā)展質(zhì)量，更好滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產(chǎn)生活需要。目前，部分縣城由于前期規(guī)劃水平不高，投入相對不足，發(fā)展總體滯后，現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)配套、公共服務(wù)等綜合承載能力與其作為城鎮(zhèn)化重要載體的使命不匹配、有差距，存在不少短板弱項。因此，要以完善市政交通設(shè)施、提高縣城與周邊大中城市互聯(lián)互通水平、健全防洪排澇設(shè)施、增強防災減災能力、加強老化管網(wǎng)改造、推動老舊小區(qū)改造、推進數(shù)字化改造等為重點，不斷夯實縣城運行的基礎(chǔ)支撐，提升其承載能力。

　　創(chuàng)新投融資機制，解決好“建設(shè)用錢從哪里來”的問題。可根據(jù)項目屬性和收益，合理謀劃投融資方案。對公益性項目，加強地方財政資金投入，其中符合條件的項目可通過中央預算內(nèi)投資和地方政府專項債券予以支持；對準公益性項目和經(jīng)營性項目，鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)特別是政策性金融機構(gòu)增加中長期貸款投放。同時，引導社會資金參與縣城建設(shè)，規(guī)范推廣政府和社會資本合作模式，鼓勵中央企業(yè)等參與縣城建設(shè)。

　　總之，推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，關(guān)鍵在于加快破解縣城建設(shè)的重點難點問題，通過不斷完善人口、資金、土地等體制機制，培育發(fā)展優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定擴大就業(yè)崗位，完善市政公用設(shè)施和產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，夯實縣城運行基礎(chǔ)支撐，持續(xù)提升縣城的承載力和吸引力，進一步提高我國城鎮(zhèn)化水平。