地方舉債關前門也要關后門
6月26日上午，全國人大常委會審議預算法修正案草案。修正案草案刪除了一審稿中關于地方政府舉債的規(guī)定，明確“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。”“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。”
對于預算法修正案草案的修改，全國人大解釋說，是因為一些常委委員、部門和專家提出，近些年地方政府債務急劇上升達10萬多億元，帶來的問題和潛在的風險必須引起高度重視。法律委員會經(jīng)研究認為，地方應嚴格遵循編制預算不列赤字的原則，對地方債務應從嚴規(guī)范。這意味著，預算法修正案曾開啟的允許地方政府發(fā)債的大門，再次被關上。除了由國務院財政部門代為發(fā)行債券之外，地方政府直接通過發(fā)行債券、市政債等方式籌資，依然不被允許。
之所以作出這樣的修改，顯然是因為對于地方政府負債總量過大，特別是舉債的不規(guī)范性導致舉債和還本付息能力出現(xiàn)嚴重錯位的擔憂。近些年來，地方政府負債規(guī)模一直處在急劇增長的進程之中，有調(diào)查顯示，地方政府的債務依存度和貸款債務率居高不下，嚴重的甚至超過當?shù)刎斦杖氲膸妆丁５胤秸e債無度可能潛藏巨大風險，讓預算法修正案草案將為地方政府舉債開出的一道門，關閉了。
事實上，“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”，一直是現(xiàn)行預算法的基本規(guī)定。問題在于，在這種規(guī)定下，一些地方政府的間接舉債行為仍然十分嚴重。據(jù)悉，目前全國有數(shù)千家地方政府融資平臺，個別地方從省到縣，幾乎都有融資平臺。
如果說允許地方政府直接通過發(fā)行債券、市政債等方式籌資是“開前門”，那么目前大量存在的地方投融資平臺、各類投資公司，以及地方政府對各類貸款的變相擔保，就可以算是“走后門”。如果嚴格按照現(xiàn)行預算法“不列赤字”的“禁止舉債”的規(guī)定，這些“走后門”的行為顯然都是違法的。可是，它們不僅始終大量存在，而且還在劇增中，“不列赤字”的法律規(guī)定事實上被架空了；因此，現(xiàn)在當我們重新強調(diào)“不列赤字”時，就還得問一句：既然“前門”繼續(xù)不讓開，“后門”是否依舊還可走？
現(xiàn)在的問題是，既然法律制定者決定不開地方舉債的“前門”，那么如今已然大量存在的“后門”要不要關呢？相比那些神秘而又封閉的地方融資平臺，更為透明更為規(guī)范的地方政府發(fā)債，相對而言顯然更易于控制風險。而既然這種行為也不允許存在，那么，可能招致更大風險的“后門”就更應關閉。如此，地方政府可支配財力遠遠無法滿足龐大公共資金需求的矛盾，又該如何解決？這些是不可回避的真正問題所在。
